（2017年12月5日乌兰察布市第三届人民代表大会

常务委员会第三十三次会议通过）

按照市人大常委会2017年工作安排，10月17日至19日，由市人大常委会副主任翟辰文带队，组织环资工委、法工委、部分委员、市政府办、住建委等相关单位负责人组成城市管理综合行政执法调研组。先后深入卓资县、四子王旗、集宁区对全市城市管理综合行政执法工作开展情况进行调研，听取了相关旗县区人民政府关于城市管理综合行政执法工作情况汇报，召开了城管、建设、国土、水利、工商、公安交警、环保、规划、民政、食药监等部门和单位参加的座谈会，并征求对城市管理综合行政执法立法方面的意见和建议。现将调研情况报告如下：

一、全市城市管理综合行政执法工作进展情况

上世纪九十年代以来，随着全市城镇化快速发展，城镇规模不断扩大，建设水平逐步提高，保障城市健康运行的任务日益繁重，加强和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日益突出。为适应城市管理的需要，从1997年起，全市各旗县市区陆续成立了城管局，主要职责负责中心城（区）镇的市容管理工作。2011年，集宁区经自治区人民政府批准成立了集宁区城市管理综合行政执法局，与原城管局是两块牌子、一套人马，属政府组成部门，建制为正科级（事业编制），除负责市容管理工作外，还负责机动车乱停乱放、违法建筑监控拆除等工作。目前内设13个股室，9个二级单位，有执法队员320人。按城区管片设立了13个执法中队，主要行使市容管理、城市规划管理、工商行政管理、公安交通车辆管理、环境保护管理、城市绿化管理、市政工程管理等方面法律法规以及规章规定的全部或部分行政处罚权，同时履行自治区、市和集宁区人民政府赋予的其它职责。2013年以来，我市察右前旗、察右中旗、卓资县、四子王旗陆续被定为城市管理综合行政执法试点地区，经自治区政府批准同意开展城市管理综合行政执法工作。其中卓资县于2014年成立了综合执法局，属政府领导的事业单位，县人大常委会专门召开常委会议，将相关职能部门的管理职能和执法职权进行了划转。

2015年12月，中共中央、国务院印发了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，2017年3月，自治区党委、政府印发了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》。两个文件都明确了城市管理工作的指导思想、基本原则、总体目标、重点任务，要求到2017年底，实现盟市、旗县城市管理领域的机构综合设置。按照中央和自治区的要求，我市于2016年12月开始，市政府组织相关人员开始起草《乌兰察布市深入推进城市执法体制改进城市管理工作实施方案》，并组织相关人员赴呼和浩特市和包头市进行了学习。目前，该方案经市政府第六次常务会议审议通过，正在准备提交市全面深化改革领导小组会议审议。方案从指导思想、基本原则、工件目标、机构设置和工作职责、健全工作机制、保障措施等六个方面对我市城市管理综合执法改革提出了具体意见。其中城市管理主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理。在六个领域集中行使行政处罚权，主要包括：住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权；工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权；交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权；水务管理方面向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权；食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。目前，自治区编办已批准乌兰察布市本级成立城市管理综合执法局，为市政府直属正处级事业机构。各旗县市区在《乌兰察布市深入推进城市执法体制改进城市管理工作实施方案》正式出台后，将按照要求组建综合执法局。

二、城市管理综合行政执法工作面临的主要问题

我市城市管理工作虽然取得了一定成效，也在城市管理体制机制方面做出了有益的探索，但与城镇化发展要求和人民群众生产生活需要相比，在市政管理、交通运行、人居环境、应急处置、公共秩序等方面仍有较大差距，城市管理执法工作还存在管理体制不顺、职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题，在一定程度上制约了城市健康发展和城镇化的顺利推进。主要表现在：

 (一)城市管理综合行政执法的主体资格、主要职权等仍需进一步明确。城市管理综合行政执法点多面广，我市旗县市区城管局或综合执法局大部分属于政府领导下的事业管理单位，工作人员均无行政执法资格，执法依据不充分。虽然与各专业部门进行了职权划分，部分管理职能和执法职责进行了划转，但各部门该移交的职能没有彻底移交，综合行政执法局的职权没有充分发挥，多头管理、职能交叉、相互推诿扯皮等情形不同程度存在。有的地方出现管理和处罚盲区，专业部门和综合执法部门两不管。

（二）城市管理综合行政执法体制不够健全。城市管理没有形成完善配套的法规体系，综合执法的法律依据过于分散。目前综合执法依据来自于地方性相关法规规章中，这些法规规章规定的执法程序、内容和方式，大部分是按照原行政执法体制和主体设定的，所以，一旦相关法规、规章发生变化，综合执法依据也将随之变化，执法体系始终处于不确定中。

 (三)城市管理信息化水平较低，管理方式相对简单。现代城市管理需要现代的科学技术手段。随着我市经济社会的快速发展，城市管理数字化已经势在必行。积极推进数字化城市管理工程建设，建立城市管理信息平台，将有效提升城市管理水平。我市目前城市管理的信息化水平相对滞后，对城市道路、园林绿化、市政设施的监管仍是传统的人力为主的管理模式，管理效能较低。

（四）执法行为的规范化建设需要进一步强化。综合行政执法集中了分散的多部门的执法事项，执法依据、执法流程、处罚措施，甚至执法文书等都要求各异。在执法管理中，缺乏工作量化标准，对巡查频率、范围和具体内容没有明确规定，对发现问题如何定性、记录取证、分类处置、定向上报及问题查找不到位责任追究等没有具体要求。 

（五）执法队伍建设需要进一步加强。综合执法跨行业跨领域，执法队员需要了解掌握多个领域的法律法规、政策文件和执法流程。而目前执法队伍的综合素质还远未达到实际工作的需要，多为转复员军人，专业技术人员或法律人员较少，人员结构和人员素质等矛盾亟需解决，城市管理综合行政执法的执法力量薄弱。

三、加强城市管理综合行政执法工作的建议

（一）理顺城管体制，匡定管理职责。按照中央和自治区的要求，要加快构建权责明晰、分工合理、管理科学、执法有力的城市管理体制。进一步明确城市管理范围、权力清单和责任主体，细化城市管理综合行政执法职能，理顺各部门职责分工，并及时向社会进行公开，避免工作中相互推诿扯皮以及重复交叉管理现象的发生。需要人大授权的管理职责，各级人大常委会要给予大力支持，使我市城市管理逐步走向综合管理、综合执法轨道上来。

（二）健全完善城市管理综合行政执法工作。根据中央和自治区关于深入推进城市执法体制改革城市管理工作的要求，到2020年，城市管理法律法规和标准体系基本完善。从我市实际情况看，建议由市政府先出台关于全市城市管理综合行政执法方面的指导意见或实施办法，着重弥补现行法律法规在城市管理综合行政执法空白。在实际执行中发现问题并总结好的经验和做法，为全市城市管理综合行政执法的立法工作奠定基础。

(三)建立信息共享、合作衔接的协调机制。优化管理资源，建立城市管理部门间的信息共享、业务协同和部门联动机制，实现城市管理事件的及时发现、统一调度和快速响应，提高城市管理的工作效率和科学化水平。建立城市管理部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度，实施行政处罚与刑事处罚无缝对接。

(四)进一步强化队伍建设。优化执法力量，科学确定城市管理综合行政执法人员配备比例标准，统筹解决执法人员身份编制问题，执法力量要向基层倾斜，适度提高一线人员比例，确保一线执法工作需要。严格队伍管理，建立符合职业特点的城市管理执法人员管理制度，优化干部任用、人才选拔机制，严格按照公务员法和有关规定开展执法人员录用等有关工作，加强领导班子和干部队伍建设。严格执法人员素质要求，加强思想道德和素质教育，强化法律知识和执法技能培训，打造政治坚定、作风优良、纪律严明、廉洁务实的执法队伍。